“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。
城市更新行動(dòng)的具體內(nèi)涵與意義是什么？如何打造更宜居的社區(qū)居住環(huán)境，推動(dòng)老舊小區(qū)改造，提升城市的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平？本版今起推出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”系列策劃，敬請(qǐng)關(guān)注。
城市更新包括哪些內(nèi)容，對(duì)人居環(huán)境和百姓生活將帶來(lái)哪些改變，應(yīng)該如何推進(jìn)？記者采訪了相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家。
城市發(fā)展轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”
實(shí)施城市更新行動(dòng)內(nèi)涵是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。
實(shí)施城市更新行動(dòng)，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期。城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。“城鎮(zhèn)化率還在不斷提升，同時(shí)經(jīng)過(guò)這些年的快速發(fā)展，城市規(guī)模已經(jīng)不小，過(guò)去大量建設(shè)、大量消耗、大量排放的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。在這個(gè)宏觀背景下，城市發(fā)展將由粗放外延式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長(zhǎng)汪科表示。
從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，既符合城市發(fā)展的規(guī)律，也順應(yīng)了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。汪科認(rèn)為，一方面，城市建筑和設(shè)施逐步自然老化，一些原有建筑標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，需要改造調(diào)整增強(qiáng)安全性；另一方面，一些城市原來(lái)的功能布局、建筑設(shè)施、空間環(huán)境也不再適應(yīng)居民更高的生活需求，“通過(guò)城市更新提升人民群眾的獲得感幸福感安全感，勢(shì)在必行。”
城市更新，大有可為。“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，積極擴(kuò)建新建停車(chē)場(chǎng)、充電樁。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部初步研究提出了城市更新行動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)，包括完善城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、強(qiáng)化城市歷史文化保護(hù)塑造城市特色風(fēng)貌、加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)、推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、增強(qiáng)城市防洪排澇能力、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等。
城市更新行動(dòng)有利于提升城市品質(zhì)，惠民生、促消費(fèi)、促投資一舉多得
城市更新行動(dòng)內(nèi)容豐富，對(duì)提升城市品質(zhì)和改善居民生活影響深遠(yuǎn)。中國(guó)城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)方明將城市更新的積極影響概括為4個(gè)方面。
加速推動(dòng)城市新經(jīng)濟(jì)。一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)也在更迭，基于城市新經(jīng)濟(jì)特征統(tǒng)籌考慮城市空間更新布局，能夠更好地服務(wù)于新的產(chǎn)業(yè)鏈。“如今網(wǎng)絡(luò)直播、遠(yuǎn)程教育和辦公、電子商務(wù)等線上經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，這些新業(yè)態(tài)可能不再需要很大的廠房和開(kāi)發(fā)區(qū)，但是需要更適合激發(fā)創(chuàng)意的工作生活環(huán)境，通過(guò)改造更新城市閑置或低效空間資源可以提供更適合新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展空間；另一方面將城市閑置或低效資源統(tǒng)一梳理、統(tǒng)一評(píng)估，或由用地單位自主開(kāi)發(fā)建設(shè)，或由城市統(tǒng)一來(lái)安排，吸引企業(yè)積極參與推動(dòng)更新。”方明說(shuō)。
重構(gòu)發(fā)展城市新功能。傳統(tǒng)城市功能逐漸滯后于城市新的發(fā)展需求和居民新的生活工作需求，通過(guò)更新能夠補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。方明舉例，如今城市對(duì)疫情防控的功能需求增加，城市衛(wèi)生防疫、健康管理等設(shè)施和服務(wù)也應(yīng)抓緊跟上。方明表示：“通過(guò)更新增加設(shè)施和公共服務(wù)完善城市復(fù)合功能，通過(guò)更新加密交通路網(wǎng)提升城市交通出行效率……這些更新舉措在增強(qiáng)城市活力的同時(shí)，也能更好地滿(mǎn)足居民的居住和休閑需求。”
打造城市空間新意境。城市建設(shè)風(fēng)格越來(lái)越現(xiàn)代的同時(shí)，一些城市建設(shè)在與傳統(tǒng)歷史文化風(fēng)貌、當(dāng)?shù)厣铒L(fēng)俗習(xí)慣相融合方面，也存在一定問(wèn)題。“既要保護(hù)優(yōu)秀的傳統(tǒng)建筑、街區(qū)，更要保護(hù)好蘊(yùn)藏其間的歷史文化，城市更新是傳承城市歷史文化的一次好機(jī)遇。”方明表示，通過(guò)運(yùn)用傳統(tǒng)依山水布局城市的規(guī)劃手法，讓人工景觀、自然景觀、建筑文化更好融合，恢復(fù)街巷的市井煙火氣息，打造富有東方韻味的街巷空間，再現(xiàn)更富有中國(guó)傳統(tǒng)特色的城市意境。
引領(lǐng)城市建設(shè)新科技。智慧交通、智能物流、智能物聯(lián)網(wǎng)……新科技促進(jìn)城市發(fā)展更智慧。“但目前城市建設(shè)滯后于科技的發(fā)展，城市建設(shè)的不少方面還與新科技的使用場(chǎng)景不匹配，城市設(shè)施也跟不上數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)生活的迅猛發(fā)展。”方明認(rèn)為，要為科技在城市中創(chuàng)造更好的使用條件和應(yīng)用場(chǎng)景，加強(qiáng)新科技在城市的結(jié)合和應(yīng)用，要推行適合城市的新科技。同時(shí)加快推進(jìn)基于數(shù)字化、網(wǎng)路化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，讓新科技來(lái)全面提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率。
城市更新還發(fā)揮了惠民生、促消費(fèi)、促投資一舉多得的作用。方明以城市交通路網(wǎng)更新為例，“有的城市道路太寬，不利于街邊商業(yè)發(fā)展。加密城市路網(wǎng)，讓小街小巷顯露出來(lái)，方便了居民生活，發(fā)展了街邊商店，促進(jìn)了居民消費(fèi)；有的城市交通環(huán)線式的圈層布局居多，布局更多的縱向線性交通，能夠促進(jìn)都市圈、城市群的融合，讓城市帶動(dòng)郊區(qū)、中心城市帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)，老百姓也能享有更便捷的交通和更豐富的旅游資源等。”
城市更新行動(dòng)要立足全局統(tǒng)籌謀劃，也要注重發(fā)揮社會(huì)各界的力量
城市更新行動(dòng)如何具體展開(kāi)？首先要摸清城市家底，找準(zhǔn)發(fā)展問(wèn)題。路徑是開(kāi)展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理。
城市體檢是對(duì)城市發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行檢測(cè)評(píng)估，及時(shí)糾偏、對(duì)癥下藥。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同北京市政府率先開(kāi)展了城市體檢工作；2019年增加了11個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)；2020年，又選擇36個(gè)樣本城市全面推進(jìn)城市體檢工作。目前，城市體檢評(píng)估機(jī)制已初步建立。
從2020年城市體檢情況看，我國(guó)城市功能不斷完善，人居環(huán)境得到改善，同時(shí)也存在一些問(wèn)題：一是中心區(qū)普遍人口過(guò)密、功能布局不夠均衡。二是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套相對(duì)不足。三是城市風(fēng)貌塑造和歷史文化保護(hù)不夠到位。四是精細(xì)化管理水平有待提高。五是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性有待增強(qiáng)。
“要以精細(xì)化的設(shè)計(jì)引領(lǐng)城市更新。”汪科認(rèn)為，城市更新不是單個(gè)項(xiàng)目的改造更新，而是涉及到城市空間再分配的系統(tǒng)性工程。比如老舊小區(qū)改造不是孤立小區(qū)的更新，也要與周邊環(huán)境改造配套結(jié)合在一起。因此城市更新要站在城市全局考慮、統(tǒng)籌謀劃，以老百姓需求的迫切性為優(yōu)先級(jí)逐步推進(jìn)。
在推動(dòng)城市更新的過(guò)程中，也要注重發(fā)揮社會(huì)各界的力量。同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、城市更新中心主任徐磊青認(rèn)為，城市更新投入大、周期長(zhǎng)，要激發(fā)市場(chǎng)主體參與改造更新的積極性，鼓勵(lì)多種社會(huì)力量參與城市更新。
目前，不少城市已經(jīng)開(kāi)展了更新的探索，形成了多主體參與、多渠道籌集資金的好做法。一些地方探索了由社區(qū)居民、社會(huì)組織自發(fā)推動(dòng)的改造更新項(xiàng)目，徐磊青舉例，“比如上海嶗山三村老舊小區(qū)改造資金來(lái)源有居民出資、公益眾籌等，改造建設(shè)過(guò)程也由居民和志愿者參與，集結(jié)了社會(huì)各界的力量。”
在城市更新的過(guò)程中，一些地方取得良好經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也遇到一些障礙。比如一些更新項(xiàng)目空間有限，改造后難以滿(mǎn)足現(xiàn)行消防、日照等建筑規(guī)范的要求，企業(yè)參與改造后物權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)收益等缺乏明確的保障等。徐磊青表示，現(xiàn)行城市建設(shè)的機(jī)制往往是在開(kāi)發(fā)新建的城市發(fā)展模式下設(shè)立的，有些不能適應(yīng)城市更新的需要，需要改革完善城市規(guī)劃建設(shè)管理的體制機(jī)制，探索出有利于推動(dòng)城市更新的規(guī)范和機(jī)制。